Vladimír Dulla: Polemika s prokurátorom o ne/zákonnosti ÚP zóny Krasňany

Obstarala mestská časť Rača územný plán zóny Krasňany naozaj nezákonne?

Mýliť sa je ľudské, to vie snáď každý. Ľudia sa mýlia každú chvíľu. Niektoré omyly sú iba drobnosti, iné sú väčšie či vážnejšie, hlavne pre možné i skutočné dôsledky.

Sloboda je bezcenná, ak neznamená slobodu mýliť sa. (Mahátmá Gándhí)

Článok je o zlučiteľnosti tejto významnej idey s aplikáciou zákonov.

Občiansky portál račan.sk uverejnil článok Prokurátor dal STOP Územnému plánu zóny Krasňany. Obsah nadväzuje na upovedomenie o spôsobe vybavenia podnetov k dvom uzneseniam Miestneho zastupiteľstva (MiZ) Mestskej časti Bratislava-Rača, ktoré bezprostredne súvisia s obstarávaním Územného plánu zóny (ÚPZ) Krasňany. Článok naznačuje, že prokuratúra zastavila obstarávanie ÚPZ. K tomu len toľko, že prokuratúra nemá takú pôsobnosť. Potvrdzujú to prílohy k článku, v ktorých sa uvádza:

„Na základe ... povinnosti prokuratúry ... podávam MČ Bratislava-Rača protest prokurátora a navrhujem v celom rozsahu zrušiť uznesenie ...“.

Kto navrhuje zrušiť, ten nerozhodol – nezrušil.

Dôvod, pre ktorý majú byť nezákonné uznesenia MiZ a celé obstarávanie od počiatku, považujem za natoľko zaujímavý, že som sa rozhodol pre akademickú polemiku k obstarávaniu ÚPZ bez ohľadu na fakty viažuce sa na konkrétne uznesenia MiZ.

Skôr ako budem pokračovať, považujem za dôležité uviesť, že plne chápem výhrady voči obsahu ÚPZ a nezastávam sa návrhu riešenia organizácie územia s možnými hrozbami a dôsledkami na kvalitu života. Podobne ako podnety a protesty prokurátora, sústredím sa na procesnú stránku.

Prokurátor dospel k záveru, že prijatím uznesení bol porušený § 12 ods. 1 písm. a) v spojení s § 11 ods. 6 stavebného zákona (SZ) a všeobecne záväzné nariadenie (VZN) hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy (HM SR BA) č. 4/2007 v znení zmien a doplnkov (ZaD), prílohy č. 1, kapitoly 2.2.5, bod 3.

Na preukázanie správnosti svojho záveru uvádza čiastkové úvahy, ktoré vnímam ako minimálne sporné, a argumentuje gramatickým rozborom, ktorý neuviedol. Snaží sa vyvolať dojem, že metodické usmernenie ministerstva je relevantné a obsahuje právny názor a že stanovisko HM SR BA, ktoré ignoruje VZN HM SR BA, je to, čo sa má využívať pri aplikácii SZ. Polemika je rozsiahly text, preto je skrytý. Záujemcom sa zobrazí po kliknutí na .

---

Prokurátor postupne cituje viaceré zákonné úpravy a úpravy na základe zákona, ktoré vníma ako relevantné pre posúdenie zákonnosti obstarávania ÚPZ mestskou časťou Bratislavy. Medzi nimi aj § 11 ods. 5 písm. o) zákona o HM SR BA, ktorý upravuje pôsobnosť mestského zastupiteľstva HM SR BA uznášať sa v rozsahu vymedzenom štatútom na veciach podľa § 6a ods. 2 a § 7b ods. 2. Neuvádza (však) ani len odkaz na ustanovenie s úpravou vymedzujúcou rozsah pôsobnosti mestského zastupiteľstva vo vzťahu k ÚPZ, ktorý obstaráva(la) mestská časť, v rámci príslušného Čl. 7 Štatútu HM SR BA.

Považujem to za významné, lebo pod všetkými citovanými úpravami uvádza:

„Týmito ustanoveniami sa miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava-Rača dôsledne neriadilo.“

Prokurátor neuvádza explicitne, čím sa neriadilo miestne zastupiteľstvo, napr. z úprav podľa § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. j) zákona o obecnom zriadení, § 7a ods. 2 písm. b) zákona HM SR BA alebo § 19a SZ či čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA, teda čo malo spôsobiť nedôslednosť. Z textu možno odvodiť, že za rozhodujúce považuje zákonné úpravy – § 11 ods. 6 a § 12 ods. 1 písm. a) SZ a možno aj úpravu na základe zákona – čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA. Preto považujem za správne uviesť ich citáciu a pridať vnímanie.

Podľa § 11 ods. 6 SZ, územný plán obce ustanovuje, pre ktoré časti obce treba obstarať a schváliť územný plán zóny.

Uvedenú úpravu vnímam ako návod / pokyn pre obstarávateľa, spracovateľa, posudzovateľa i schvaľovateľa ÚP obce s významom „ÚP obce, ktorá má viac ako 2000 obyvateľov a časti vyžadujúce podrobnú reguláciu, odlišnú od iných častí jej územia, má určiť také zóny“. Uvedenú úpravu nevnímam tak, že ÚP obce bez ustanovenia jej častí, pre ktoré treba obstarať a schváliť ÚPZ, nie je ÚP obce v súlade so SZ.

Podľa § 12 ods. 1 písm. a) SZ, územný plán zóny sa spracúva pre časť obce, ak schválený územný plán obce ustanovuje obstarať územný plán zóny pre vymedzenú časť obce.

Prokurátor túto úpravu interpretuje ako „definíciu“ prípustnosti, a to tak, že ak v ÚP obce nie je uvedená konkrétna časť jej územia obce určená názvom lokality, malo by byť zakázané (nezákonné až protiústavné) obstarávať ÚPZ.

Treba pripustiť, že zákaz nemusí byť formulovaný doslovne v podobe „zakazuje sa“, „je zakázané“, ale postačí, ak nepochybne vyplýva z litery a ducha právnej úpravy. Literu i ducha vnímam úplne odlišne ako prokurátor aj iní, na názory ktorých sa odvoláva. Vedel by som si predstaviť, že vylúčenie „svojvoľného“ obstarávania ÚPZ by sa dalo odvodiť od litery, ak by bolo ako „dôvetok“ v § 12 ods. 1 SZ za písm. b) napr. v tvare „v iných prípadoch sa nespracúva územný plán zóny“.

Úpravu v § 12 ods. 1 v písm. a) SZ vnímam ako upozornenie, „zdvihnutie varovného prsta“ vo význame: „ak schválený ÚP obce ustanovuje obstarať ÚPZ pre vymedzenú časť obce, je to preto, aby projekty a rozhodnutia stavebných úradov mohli vychádzať z čo najkvalitnejších a najpodrobnejších podkladov“. Vnímanie odvodzujem od mnohoročnej praxe, ktorá potvrdila, že existencia (obstaranie a schválenie) ustanoveného ÚPZ nie je nevyhnutná. Ako príklad môže slúžiť územie mestskej časti Karlova Ves, kde cca 12 rokov od účinnosti ÚP HM SR BA, 2007 nie je ani jeden ÚPZ z pôvodne ustanovenej potreby a obstarávajú sa 3 zo 6.

Vetná skladba právnych úprav je dôsledkom roky uplatňovaných legislatívnych pravidiel a zvyklostí. Medzi inými, aj zvyklosti nevyužívať gramatický rozkazovací spôsob, ale oznamovacím spôsobom (sa spracuje, rozhodnutie sa oznamuje, sa určuje) vyjadriť povinnosť a využiť spoločnú uvádzaciu vetu pre rozdielne javy / skutočnosti vyjadrené v podrobnejšom členení daného ustanovenia, ktoré majú vyvolať rovnaký účinok.

Podľa čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA, mestská časť podľa osobitného predpisu obstaráva a schvaľuje po dohode s Bratislavou územnoplánovaciu dokumentáciu zón a jej záväzné časti vyhlasuje nariadením mestskej časti.

Tzv. podzákonná norma nemôže mať prednosť pred zákonom a súlad so zákonom, na základe ktorého sa vydáva, sa považuje za nevyhnutný predpoklad aplikovateľnosti podzákonnej normy. V rámci aktov riadenia sa dlhodobo aplikuje zásada nulity podzákonnej normy v časti, ktorá nie je v súlade so všeobecne záväznými právnymi predpismi, osobitne pri nesúlade so zákonom, na základe ktorého bola vydaná.

Prokurátor cituje § 7a ods. 2 písm. j) zákona o hlavnom meste SR, podľa ktorého, mestskej časti je vyhradené zabezpečovať územnoplánovacie funkcie, urbanistický rozvoj mestskej časti a reguláciu funkcií v území v nadväznosti na celomestské územnoplánovacie regulatívy, najmä obstarávať urbanistické štúdie a obstarávať a schvaľovať územné plány zón.

Pre prehľadnosť a zrozumiteľnosť v upravenej vetnej skladbe:

Mestskej časti je vyhradené najmä ... obstarávať a schvaľovať územné plány zón a (aj tým) zabezpečovať územnoplánovacie funkcie, urbanistický rozvoj mestskej časti a reguláciu funkcií v území v nadväznosti na celomestské územnoplánovacie regulatívy,

Pozornému čitateľovi neunikol dôležitý rozdiel. Zákon o HM SR BA pôsobnosť mestskej časti upravuje ako vyhradenú bez požiadavky dohody s HM. Podľa mňa, v súlade so SZ, ktorého úpravy v oblasti územného plánovania zaručujú aj HM SR BA všetky práva nevyhnutné na ochranu jeho oprávnených záujmov.

Uplatňovanie zákonom vyhradenej pôsobnosti z procesného hľadiska neviem vnímať ako podmienené dohodou (súhlasom), v tomto prípade so začatím obstarávania ÚPZ. Rovnako, časť znenia záväznej časti ÚP HM SR BA, ktorým sa ustanovuje obstarať ÚPZ pre vymedzenú časť obce v súlade s § 12 ods. 1 písm. a) SZ, nevnímam ako dohodu. Vnímam to ako upozornenie, varovanie pred rizikom dôsledkov málo podrobnej regulácie podľa záväznej časti ÚP obce.

Výlučne na účely polemiky si skúsme predstaviť, že dlhodobo platný ÚP HM SR BA ustanovuje potrebu spracovať ÚPZ pre takú časť HM, s ktorou nesúhlasí vedenie BA aktuálne v istom čase. Ak nedá súhlas, nevznikne dohoda s mestskou časťou, ktorá podľa Čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA má byť podmienkou legálneho obstarania ÚPZ.

Oveľa vážnejší konflikt Čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA so zákonom, osobitne so zdravým rozumom, podľa mňa, predstavuje potreba dohody mestskej časti s HM SR BA pre schvaľovanie ÚPZ (mestská časť podľa osobitného predpisu obstaráva a schvaľuje po dohode s Bratislavou územnoplánovaciu dokumentáciu zón).

Opäť, výlučne na účely polemiky si skúsme predstaviť, že vedenie Bratislavy aktuálne v istom čase sa nechce dohodnúť s mestskou časťou, lebo nesúhlasí s tým, čo „sa vystrájalo“ počas predchádzajúceho vedenia a s čím súhlasilo počas prípravných prác či vo verejnom prerokovaní návrhu ÚPZ. Podľa inkriminovaného článku a odseku Štatútu HM SR BA by mestská časť bola pri plnení povinnosti v zmysle § 7a ods. 1 písm. b) zákona o HM SR BA závislá od vôle iného subjektu a MiZ by bolo obmedzené vo svojom práve uznášať sa na VZN s platnosťou pre mestskú časť ako vyhradenej pôsobnosti v zmysle § 15 ods. 2 písm. a) zákona o HM SR BA a schvaľovať ÚPZ, ktoré obstaráva mestská časť ako vyhradenej pôsobnosti v zmysle § 11 ods. 5 písm. o) zákona o HM SR BA v spojení s čl. 18 ods. 4 písm. o) Štatútu HM SR BA.

Ako to už býva, čaro nechceného sa ukáže vtedy, keď je to pre jedných veľmi nepríjemné, ale pre poriadok najvyšší čas. V zmysle § 27 SZ, obstarávateľom ÚPZ je ten orgán územného plánovania (subjekt práva), ktorého neoddeliteľnou súčasťou je (jeho) orgán so zverenou pôsobnosťou schváliť ÚPZ.

Čl. 42 písm. d) Štatútu HM SR BA je v rozpore nielen so zákonom o HM SR BA, ale aj s čl. 18 ods. 4 písm. o) toho istého štatútu. Odvolávanie sa na právnu úpravu, ktorá vykazuje také nedostatky, vnímam ako vážny omyl. Podľa mňa, výrazne mimo rámca slobody mýliť sa, ako ho šíril Mahátmá Gándhí.

Ak sa vyskytne vážny omyl, zväčša nie osamote. Preukázanie vyžaduje opustiť pôdu akademickej polemiky.

Prokurátor na str. 3 a 4 cituje tri záverečné vety (v proteste ako posledná veta) z kapitoly 2.2.5 ÚP HM SR, ako ich uvádza príloha č. 1 k VZN HM SR BA č. 4/2007 v znení VZN č. 17/2011, VZN č. 5/2014 a VZN č. 10/2014 všetky HM SR BA. Na účely tohto článku postačí citovať naozaj poslednú vetu:

„Pre ostatné územie mesta je možné spracovať ÚPN-Z podľa potreby mesta a jednotlivých mestských častí.“

Neviem ako iní, „je možné“ vnímam ako pripustenie, privolenie, udelenie súhlasu. Hoci danú vetu vnímam ako „bianco“ šek, neviem ju vnímať ako vyjadrenie neprípustnosti, zákazu obstarávať ÚPZ pre územie, ktoré nie je medzi vymenovanými v kapitole 2.2.5 záväznej časti ÚP HM SR BA, 2007 v znení ZaD.

Bezprostredne pod citovanou poslednou vetou danej kapitoly prokurátor uviedol rozhodujúce obvinenie:

„Týmito ustanoveniami sa miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava-Rača dôsledne neriadilo.“.

Ak sa má hovoriť o nedôslednosti, treba ju správne identifikovať, presne popísať jej podobu a rozsah a nájsť správneho adresáta. Ak panuje presvedčenie, že miestne zastupiteľstvo MČ Rača sa dôsledne neriadilo ustanoveniami zákonov, keď súhlasilo s pokračovaním obstarávania ÚPZ Krasňany, hoci ÚP HM SR BA takú časť územia mesta neuvádza, potom nezostáva iné ako rovnaký názor uplatniť voči mestskému zastupiteľstvu HM SR BA, ktoré svojím uznesením schválilo VZN s prílohou, ktorá odporuje vraj zákonu, a tiež voči Okresnému úradu Bratislava, ktorý v zmysle § 25 SZ poskytol súhlasné stanovisko k zákonnosti obstarávania ZaD, ako aj zákonnosti návrhu VZN HM SR BA.

Určite sa nemožno uspokojiť s vyslovením domnienky, že poslednú vetu kapitoly 2.2.5 ÚP HM SR BA „je potrebné vykladať len ako proklamáciu všeobecného oprávnenia mestských častí na obstarávanie územných plánov zón v zmysle stavebného zákona a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorá však sama o sebe neoprávňuje jednotlivé mestské časti, aby si obstarali územné plány nad rozsah vymedzených častí území v územnom pláne hlavného mesta v rozpore s ustanovením § 12 ods. 1 písm. a) stavebného zákona“´, od ktorej prokurátor odvodil svoj záver o porušení ustanovení SZ.

Určite, ak sa má dospieť k záveru, ktorý uvádza prokurátor, je nevyhnutné poslednú vetu vykladať zhodne s prokurátorovým „výkladom“. Otázne je, ako „vykladať“ vôľu MsZ HM SR BA, ak sa chce dospieť k záveru v súlade s právnym poriadkom SR.

Najdôležitejšou právnou normou je Ústava SR. Podľa čl. 2 ods. 3, každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Na podporu svojho právneho názoru založeného na domnienke prokurátor sa odvoláva na metodické pokyny MDaV SR k obstarávaniu ÚPZ, pričom v ďalšom texte názor ministerstva označuje za právny názor. K tomu si dovolím uviesť, že právne názory (správnych orgánov vrátane ústredných orgánov štátnej správy) sa vyjadrujú odôvodneniami individuálnych (správnych) aktov. Nie formou metodických usmernení. V tých sa uplatňujú odborné názory, ktoré nie sú právne záväzné, teda ani vynútiteľné. Vyplýva to aj z litery a ducha § 2 zák. č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie ... v znení neskorších predpisov. Metodické usmernenia nemajú fázu pripomienkovania ako návrhy všeobecne záväzných právnych predpisov. Nie je upravená ani len teoretická metodológia postupu ich preskúmavania a prípadnej opravy chýb, doplnenia, náhrady či zrušenia. Preto niet divu, že metodické usmernenia nepatria medzi pramene práva.

Prokurátor sa odvoláva na uznesenie Krajského súdu Bratislava (KS BA) sp. zn. 2S 35/18, ktorým zrušil uznesenie MiZ Petržalka, ktorým poverilo prednostu obstarávaním ÚPZ Einsteinova a ÚPZ Sad Janka Kráľa. Podľa citovaného textu, dôvody sú zhodné ako uvádza prokurátor vo svojom závere.

K uzneseniu, ktorým sa poveruje obstarávaním ÚPZ, stručne. Zo zákona nevyplýva, že orgán územného plánovania (exekutívna časť územnej samosprávy) potrebuje súhlas schvaľujúceho orgánu na začatie obstarávania ÚPZ, ani prípadnej aktualizácie. Vyžaduje schválenie financovania (rozpočet).

Prokurátor sa odvoláva na gramatický výklad ustanovenia § 11 ods. 6 SZ, podľa ktorého, s odvolaním sa na rozhodnutie KS BA sp. zn. 2S 35/18, má byť jednoznačný iba jeden záver. Nech mi aj nie je odpustené, ale potom mňa (na)učili inú slovenčinu. „Treba“ vnímam zásadne v úplne inom význame ako „pripúšťa sa“, ako nepriame vyjadrenie „iné sa zakazuje“.

Pri všetkej úcte k prokurátorom, sudcom i ministerským úradníkom, považujem za správne pripomenúť úvodné vety:

„Mýliť sa je ľudské, to vie snáď každý. Ľudia sa mýlia každú chvíľu. Niektoré omyly sú iba drobnosti, iné sú väčšie či vážnejšie, hlavne pre možné i skutočné dôsledky.“.

Čo som čítal v upovedomení o spôsobe vybavenia podnetu – UZN 507/23/10/18/P ma naplnilo presvedčením o zbytočných omyloch pri interpretácii SZ v záležitosti prípustnosti obstarávať ÚPZ pre časti územia obce, ktoré nie sú ustanovené (vymenované) v záväznej časti ÚP obce, v tomto prípade HM SR BA, 2007 v znení ZaD.

Prokurátor argumentuje stanoviskom HM SR BA zo dňa 7.11.2016 k obstarávaniu ÚPZ Sad Janka Kráľa, ktoré taktiež vyjadruje názor, že ÚPZ možno obstarávať iba pre časť územia, ktorá je menovite ustanovená v záväznej časti ÚP HM SR BA. Názor exekutívy odporuje vôli MsZ (orgán legislatívy) HM SR BA ako je vyjadrená vo VZN č. 4/2007 v znení VZN č. 12/2008, VZN č. 17/2011, VZN č. 5/2014 a VZN č. 10/2014, ktorým bola vyhlásená záväzná časť ÚP HM SR BA, 2007, v znení ZaD a ktoré nadobudlo účinnosť 10. novembra 2014. Takú aplikáciu VZN vnímam ako pohŕdanie základnými princípmi a ignorovanie záväznej deľby pôsobností.

Ak som „zablúdil“ do Karlovej Vsi pri inom aspekte, tak pri tomto považujem za dôležité uviesť, že od 9.7.2015 máme schválený ÚPZ Majerníkova – severná časť vrátane VZN č. 5/2015. Kto nájde v záväznej časti ÚP HM SR BA, 2007, v znení ZaD, tak určenú časť územia HM SR BA, pre ktoré treba spracovať ÚPZ, má mimoriadny dar.

---

Moje vnímanie zhrniem do troch viet. Nič z toho, čo sa uvádza v oboznámení o vybavení podnetov nevyvoláva vo mne uspokojenie a presvedčenie o súlade s právnym poriadkom. Ak sa má takto aplikovať SZ, bude lepšie, aby MsZ HM SR BA urýchlene prijalo ZaD, v ktorých ustanoví (vymenuje) každú časť (lokalitu) na území HM, pre ktorú treba ÚPZ. Bolo by to v súlade s pretrvávajúcim trendom môcť maximálne pružne reagovať na záujmy komunít, ktoré sa vytvárajú na princípe občianskeho aktivizmu.

MiZ Rača stojí pred zjavnou dilemou. Ukončené fázy obstarávania ÚPZ neanuluje, ak vyhovie protestom, ani ak nevyhovie, lebo ich neanuluje ani prípadný verdikt súdu. Ak vyhovie, anuluje účinok iniciatívy verejnosti, a možno nadlho pochová podobné ako bola tá, čo vyvolala aj napadnuté akty MiZ. Ak uverí, že nemožno obstarávať ÚPZ, ktoré nie sú ustanovené v záväznej časti ÚP HM SR BA, a vyhovie protestom, tak developeri budú mať takmer voľné pole pôsobnosti a budú môcť napodobňovať svoje predchádzajúce „obsadzovanie“ územia. Možno niekoľko vlastníkov pozemkov, garáží či iných stavbičiek pár rokov zachová vlastníctvo, ale len ťažko vedieť, či získa aj pokojný spánok a akú cenu by zaň zaplatili zvyšní Račania.

Podľa mňa, regulatívy ÚP HM SR BA, 2007, v znení ZaD predstavujú hrozbu pre celú račiansku verejnosť. Ich zmena je možná, ale vyžaduje ďalšie ZaD, ktoré aj s ohľadom na rôzne názory prezentované pred zmenou vedenia HM sú asi nereálne. Nový ÚP HM SR BA je tiež na veľmi vzdialenom horizonte.

Z praktického hľadiska sa javí racionálne, aby sa časti pracovnej verzie návrhu, ktoré vyvolávajú najvážnejšie kontroverzné reakcie, po dohode „bojujúcich strán“, vypustili z návrhu ÚPZ, ľudovo povedané „odložili na neskoršie“. Nová exekutíva má k dispozícii všetky nástroje a dosť času na preskúmanie zhody pracovnej verzie návrhu so zadaním, úpravu a až potom predložiť návrh ÚPZ na verejné prerokovanie.

Riziko, že prokuratúra podá súdnu žalobu a súd vyhovie, neznamená, že sa Rača nemá zaoberať potrebou podrobnejšej regulácie. Ak MiZ vyhovie protestom prokurátora, nepriamo oznámi, že na taký účel sa nemajú / nemôžu použiť verejné zdroje, s ktorými disponuje mestská časť, pokiaľ sa nezmení záväzná časť ÚP HM SR BA, názory niektorých štátnych orgánov alebo zákony.

Vladimír Dulla

autor sa dlhodobo venuje aplikácii

stavebného zákona

Súvisiaci článok:

Prokurátor dal STOP Územnému plánu zóny Krasňany